Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale ing. Giuseppe Giovenzana, autorizzato con delibera
della giunta regionale n. 18246 del 28 gennaio 1992, rappresentato e
difeso dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed
elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della
Gancia, 1, come da delega a margine del presente atto, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 4, ottavo
e quindicesimo comma, 6, primo comma, e 19 della legge 30 dicembre
1991, n. 412, recante "disposizioni in materia di finanza pubblica",
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 305 del 31 dicembre 1991.
L'art. 4, ottavo comma, della legge n. 412/1991 dispone che "e'
abolito il controllo dei comitati regionali di controllo sugli atti
delle unita' sanitarie locali e degli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico", nonche' degli enti ospedalieri ivi indicati.
Il comma prosegue poi stabilendo che "limitatamente agli atti
delle unita' sanitarie locali e dei sopracitati enti ospedalieri"
riguardanti determinate materie elencate, "il controllo preventivo e'
assicurato direttamente dalla regione, che e' tenuta a pronunciarsi,
anche in forma di silenzio-assenso, entro quaranta giorni dal
riconoscimento" e che "i provvedimenti come sopra approvati diventano
definitivi".
Infine il comma stabilisce che "per gli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico, il controllo di cui agli artt. 16, 17 e
18 del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 617, e' esteso anche ai
provvedimenti riguardanti i programmi di spesa pluriennali e quelli
per la disciplina e l'attribuzione 'forse si voleva scrivere:
l'attuazione' dei contratti e delle convenzioni. Il termine di trenta
giorni previsto dall'art. 18 del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 617, e'
modificato in quaranta giorni".
Il sistema dei controlli sugli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico risultava prima d'ora dall'art. 42 della legge
n. 833/1978 e degli artt. 16 e seguenti del d.P.R. 31 luglio 1980, n.
617.
L'art. 42 della legge di riforma del 1978 prevede che gli istituti
"per la parte assistenziale sono considerati presidi ospedalieri
multizonali delle unita' sanitarie locali nel cui territorio sono
ubicati" terzo comma; che "nei confornti di detti istituti, per la
parte assistenziale, spettano alle regioni le funzioni che esse
esercitano nei confronti dei presidi ospedalieri delle unita'
sanitarie locali o delle case di cura private a seconda che si tratti
di istituti aventi personalita' giuridica di diritto pubblico o di
istituti aventi personalita' giuridica di diritto privato", mentre
"continuano ad essere esercitate dai competenti organi dello Stato le
funzioni attinenti al regime giuridico-amministrativo degli istituti"
quarto comma; e che "il controllo sulle deliberazioni degli istituti
aventi personalita' giuridica di diritto pubblico, per quanto attiene
alle attivita' assistenziali e' esercitato nelle forme indicate dal
primo comma dell'art. 49" (cioe' dai comitati regionali di controllo
integrati da un esperto in materia sanitaria e da un rappresentante
del Ministero del tesoro, operanti nelle forme previste dagli artt.
59 e seguenti della legge n. 62/1953, e oggi in quelle previste
dalle leggi regionali di cui all'art. 61, terzo e quarto comma, della
legge n. 142/1990), salve certe facolta' di deroga alle disposizioni
regionali, su autorizzazione ministeriale (sesto comma).
A sua volta il d.P.R. n. 617/1980, emanato in base alla delega di
cui all'art. 42, settimo comma, della legge n. 833/1978, assoggettava
a controllo "di legittimita' e di merito" le deliberazioni degli
istituti con personalita' giuridica di diritto pubblico, concernenti
determinate materie (art. 16); sottoponeva in particolare al
controllo del Ministro della sanita' le deliberazioni concernenti le
modificazioni statutarie, i regolamenti e la pianta organica, il
bilancio preventivo e il conto consuntivo, l'ordinamento dei servizi
e le convenzioni in materia di ricerca scientifica (art. 18);
attribuiva alla regione "il controllo, per la parte assistenziale,
secondo quanto e' stabilito dal sesto comma dell'art. 42 della legge
23 dicembre 1978, n. 833", salva la precedura di deroga, ed inoltre
il controllo sulle deliberazioni concernenti l'assunzione del
personale, la stipulazione di contratti di ricerca e l'istituzione di
borse di studio, il trattamento economico del personale, le
alienazioni e gli acquisti immobiliari e le transazioni (art. 19).
La regione ricorrente ha disciplinato il controllo sugli atti
degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto
pubblico con le stesse norme dettate per il controllo sugli atti
delle U.S.L., affidandolo al comitato regionale (art. 3, primo comma,
della l.r. 8 febbraio 1982, n. 12).
Il controllo esercitato dalla regione, per la parte assistenziale,
sugli istituti era correlato non solo alle competenze programmatorie
e amministrative della regione stessa in materia di sanita', ma
altresi' alla circostanza che il finanziamento dell'attivita'
assistenziale svolta dagli istituti medesimi e' assicurato dalla
regione attraverso l'utilizzo della quota regionale del fondo
sanitario nazionale.
Orbene, l'art. 4, ottavo comma, della legge n. 412/1991 sopprime
puramente e semplicemente il controllo regionale sugli istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico; e mentre per le U.S.L.
sostituisce il soppresso controllo dei c.r.c. con il controllo-
approvazione della stessa regione su determinate categorie di atti,
per gli istituti scientifici si limita a estendere il controllo
ministeriale (che attiene agli atti relativi all'attivita' non
assistenziale, ai sensi dell'art. 42, primo comma, lett. b), della
legge n. 833/1978) ad alcuni provvedimenti "riguardanti i programmi
di spesa pluriennali e quelli per la disciplina e l'attribuzione
'attuazione' dei contratti e delle convenzioni" (cioe' a due delle
categorie di atti che, per le U.S.L., sono demandati al controllo-
approvazione della regione, ai sensi dello stesso ottavo comma,
secondo periodo).
In tal modo pero', in parte sopprimendo il controllo, in parte
trasferendolo al Ministero (su atti concernenti l'attivita'
assistenziale) e' palesemente violata la competenza legislativa,
amministrativa, programmatoria e finanziaria della regione.
Gli istituti scientifici sono infatti enti funzionali operanti,
per quanto concerne l'attivita' assistenziale, nell'ambito del
servizio sanitario di competenza regionale, e finanziati dalla
regione attraverso il fondo sanitario nazionale. Il legislatore
statale non puo' dunque, senza violare la Costituzione, sottrarre del
tutto il controllo su tali istituti alla regione, e tanto meno
trasferirlo al Ministero della sanita'.
E' violato altresi' l'art. 130 della Costituzione, in quanto gli
istituti in parola debbono ritenersi inclusi fra gli "altri enti
locali" il controllo sui cui atti spetta ad "un organo della
regione", e comunque sono per legge considerati, per la parte
assistenziale, presidi multizonali dell'unita' sanitaria locale (art.
42, terzo e quarto comma, della legge n. 833/1978), e come tali
dovrebbero essere soggetti allo stesso regime anche di controllo
previsto per le U.S.L. e per i presidi multizonali.
La disposizione in questione, pertanto, e' illegittima e lesiva
dell'autonomia della ricorrente.
Il quindicesimo comma del medesimo art. 4 della legge n. 412/1991,
su una linea analoga a quella della disposizione appena censurata,
prevede che "gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico,
i policlinici universitari a diretta gestione, gli istituti
zooprofilattici sperimentali e l'Istituto superiore di sanita'
possono essere ammessi direttamente a beneficiare degli interventi di
cui all'art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67, su una apposita
quota di riserva determinata dal Cipe, su proposta del Ministro della
sanita', previo conforme parere della conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano in sede di definizione della disponibilita' per i mutui".
L'art. 20 della legge n. 67/1988 prevede il finanziamento mediante
operazione di mutuo delle regioni, con oneri a carico dello Stato, di
un "programma pluriennale di interventi in materia di
ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico del
patrimonio sanitario pubblico e di realizzazione di residenze per
anziani e soggetti non autosufficienti".
Il programma e' formato sulla base di programmi regionali, e il
finanziamento deve essere destinato alle opere previste nei programmi
regionali medesimi (cfr. la sentenza di questa Corte n. 318/1990).
Ora, ammettere gli istituti scientifici (e lo stesso discorso vale
per i policlinici universitari a diretta gestione e gli istituti
zooprofilattici sperimentali) a beneficiare direttamente dei
finanziamenti su una quota addirittura loro riservata significa
sottrarre tali investimenti - attinenti ad opere relative
all'edilizia ospedaliera, materia di stretta competenza regionale -
alla programmazione regionale, e sottrarre la corrispondente quota di
finanziamento alle determinazioni della regione.
Ne' basta la previsione di un conforme parere della conferenza
Stato-regioni, sia perche' tale coinvolgimento procedimentale rigurda
solo la determinazione della quota di riserva e non l'assegnazione
dei finanziamenti diretti agli istituti scientifici e agli altri
enti, sia perche', in ogni caso, tale parere non puo' surrogare la
competenza programmatoria della singola regione su opere e
investimenti che riguardano il proprio territorio e le relative
infrastrutture sanitarie.
Anche tale disposizione viola dunque l'autonomia programmatoria,
finanziaria e di spesa della regione.
L'art. 6, primo comma, della legge in questione stabilisce che
"tutte le piante organiche di Ministeri, enti pubblici, enti
economici definite prima dell'avvio del processo di informatizzazione
e, in ogni caso, tutte le piante organiche definite prima del 31
dicembre 1989 debbono essere riviste in diminuzione sulla base dei
carichi funzionali entro il 30 giugno 1992 e sottoposte
all'approvazione formale della Presidenza del Consiglio dei
Ministri".
Il riferimento agli "enti pubblici" contenuto in tale disposizione
appare probabilmente da intendersi come limitato agli enti del c.d.
parastato, e quindi non inclusivo delle regioni, quantunqe anch'esse
siano "enti pubblici": come puo' desumersi fra l'altro sia dal
particolare procedimento di controllo-approvazione posto in capo alla
Presidenza del Consiglio, sia dal confronto con il secondo comma
dello stesso art. 6, ove le regioni sono elencate accanto agli "enti
pubblici".
Ma, per l'ipotesi non creduta che la disposizione in questione
dovesse ritenersi riferita anche alle regioni, la ricorrente
cautelativamente la impugna: sarebbero infatti evidentemente lesive
della sua autonomia legislativa e organizzativa sia l'imposizione
dell'obbligo di revisione in diminuzione delle piante organiche, sia,
tanto piu', la sottoposizione di queste alla "approvazione formale"
della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
L'art. 19 della legge n. 412/1991 stabilisce che "le spese
sostenute dalle regioni, dalle province, dai comuni, dalle comunita'
montane nonche' dai loro consorzi e aziende, per acquisto, gestione e
manutenzione di autoveicoli adibiti al trasporto di persone; spese
postali e telefoniche; acquisto ed abbonamenti a pubblicazioni;
partecipazione a convegni, non potranno nell'anno 1992 superare
quelle previste dal bilancio preventivo per il 1991 di ciascun ente".
Il vincolo o "tetto" di spesa, a quanto sembra, riguarda
distintamente ciascuna delle voci considerate, e non solo il
complesso delle medesime (che comprendono d'altronde spese di natura
assai differenziata).
Non e' poi chiaro il riferimento agli "autoveicoli adibiti al
trasporto di persone", espressione con la quale probabilmente il
legislatore ha inteso riferirsi alle autovetture di servizio, ma che,
per la sua latitudine, sembrerebbe letteralmente comprendere anche i
mezzi automobilistici adibiti a trasporto collettivo di persone, come
gli autobus (con il che pero' si avrebbe un "tetto" di spesa del
quale sarebbe impossibile cogliere il significato).
In ogni caso, il vincolo in questione e' palesemente lesivo
dell'autonomia legislativa, organizzativa, finanziaria e di spesa
della regione.
Le spese in questione attengono all'ordinario funzionamento
dell'apparato regionale, e la loro determinazione consegue dunque ai
criteri della organizzazione degli uffici regionali (art. 117, primo
alinea, della Costituzione), nonche' ad attivita' strumentali
rispetto all'esercizio di tutte le competenze regionali.
Non si vede a quale titolo lo Stato possa pretendere di imporre
alla regione uno specifico vincolo alla crescita di tali spese, che
si traduce in un abnorme vincolo alle attivita' organizzative e di
funzionamento dell'apparato regionale.
La disposizione in esame non potrebbe nemmeno giustificarsi in
nome di esigenze di coordinamento finanziario. Il potere statale di
coordinamento finanziario puo' esercitarsi, in ipotesi, dettando
indirizzi o criteri o vincoli complessivi, mai intervenendo su
specifiche attivita' di spesa.
Ma, soprattutto, il potere di coordinamento puo' attenere solo
allo sviluppo globale della finanza regionale (che lo Stato controlla
strettamente, d'altra parte, dal lato dell'entrata), non alle scelte
di destinazione delle risorse all'interno delle finalita' dell'ente,
oggetto delle libere determinazioni degli organi regionali.
D'altra parte, l'imposizione di limiti massimi alle spese postali,
o per partecipazione a convegni, potrebbe - in via di mera ipotesi -
essere misura ragionevole se adottata da un capo di amministrazione
nei confronti degli uffici da lui dipendenti, al fine di contenere
eventuali sprechi.
Ma una simile direttiva amministrativa non puo' certo configurarsi
ne' giustificarsi come un vincolo che lo Stato possa porre
all'autonomia di spesa, costituzionalmente garantita, delle regioni.
Il vincolo in questione si traduce di fatto in un illegittimo
ostacolo allo svolgimento dell'attivita' regionale strumentale
all'esercizio delle sue attribuzioni. In molti casi, oltre tutto,
imporre di non superare la spesa del 1991 significa imporre di
ridurre l'attivita' che da' luogo a spesa, in quanto, a parita' di
attivita', questa costerebbe di piu' che nel 1991, se non altro
perche' sono aumentate, nel corso di tale anno, le relative tariffe
(cosi' le tariffe postali e quelle telefoniche).
Senza dire, infine, che il vincolo in questione appare del tutto
irrazionale, e non solo per l'arbitraria scelta dei capitoli di spesa
considerati.
Cosi' potrebbe accadere, per esempio, che si prospettino per una
regione, nel 1992, esigenze di spesa per acquisto di autoveicoli
particolarmente elevate in vista della obsolescenza dei veicoli in
servizio; o che, viceversa, nel 1991 per tale spesa sia stata
particolarmente ridotta, ad esempio perche' le autovetture potrebbero
essere state recentemente acquistate.
E si potrebbe proseguire facilmente in questa esemplificazione.
Ancora, e' assurdo un siffatto vincolo esterno (non derogabile) a
spese che non sono rigidamente programmabili a priori nella loro
entita' (raggiunto il "tetto", che cosa fara' l'amministrazione:
smettera' di scrivere o di telefonare, o non fara' riparare gli
autoveicoli?).
Non parliamo, poi, delle assurde conseguenze che tale tipo di
vincolo potrebbe produrre nell'ambito non gia' di un ente di grande
dimensione, come e' la regione, ma di una piccola azienda dipendente
dalla regione, in cui le voci di spesa considerate possono essere
assai contenute: eppure la disposizione in esame pone il vincolo con
riferimento al bilancio 1991 "di ciascun ente".
E' singolare notare come la disposizione impugnata sia
sostanzialmente ricalcata nell'art. 23, quarto comma, lett. c), del
recentissimo d.-l. 20 gennaio 1992, n. 11, contenente "disposizioni
urgenti in materia di finanza locale per il 1992": il quale vieta
alle regioni che ricorrono ai mutui straordinari a ripiano dei
disavanzi di amministrazione, autorizzati dal primo comma dello
stesso art. 23, di impegnare per le stesse voci di spesa (oltre che
"per consulenza esterna") somme superiori a quelle relative all'anno
precedente a quello di contrazione dei mutui.
In tale ultimo contesto la disposizione (per quanto molto
discutibile) si prospetta come una sorta di "sanzione" a carico della
regione "dissestata". Ma non ha evidentemente alcun senso imporre un
analogo vincolo a regioni che "dissestate" non sono, e non fanno
ricorso a strumenti straordinari di finanziamento del disavanzo di
amministrazione.
Pure sotto questo profilo appare evidente l'illegittimita' della
disposizione in questione, anche per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, essendosi riservato un trattamento identico a
situazioni che sono invece diverse (regioni che presentano disavanzi
di consuntivo e ricorrono agli speciali mutui a ripiano, e regioni
che non li presentano).
Si tratta, in definitiva, di una sorta di "disposizione-manifesto"
volta forse a rispondere alle frequenti accuse di sprechi che si
rivolgono alla pubblica amministrazione. Ma e' evidente che intenti
demagogici di tale tipo non possono giustificare reali e gravi
lesioni dell'autonomia costituzionalmente garantita dalla regione.